نقش مجلس در مقابله با فساد؛ مشتی قانون، کلی حرف و پنهان‌کاری

Majlese Iran-jpg

تمام نقش مجلس شورای اسلامی و نمایندگانش در مبارزه با فساد در ایران طی ۳۰ سال اخیر، به وضع چند قانون، انجام چند تحقیق و تفحص و یا داد و فریاد و سوال خلاصه می‌شود.

قوه مقننه کارنامه عملی قابل اعتنایی در مبارزه و برخورد با فساد در جمهوری اسلامی ندارد. تمام آرشیو مربوط به مجلس ایران را که زیر و رو کنید، شاید به عدد انگشت‌های دو دست اقدامی عملی و کارآمد با ضمانت اجرایی درست پیدا نکنید.

مجلس و نمایندگان براساس وظایفی که در قانون برای آن‎ها در نظر گرفته شده است، سه نقش در مقام «نمایندگی»، «تقنینی» و «نظارتی» در رابطه با فساد و سلامت اداری دارند.

مهم‌ترین سوال این است که دقیقا نقش تقنینی چیست؟ تکلیف مجلس شورای اسلامی در دوره‌های پیش از سال ۱۳۶۸ در این مورد کاملا روشن است. چرا که بین سال‌های ۱۳۵۸ تا ۱۳۶۷، مهم‎ترین دغدغه مجلس، ابتدا جنگ بود و بعد وضع قوانینی متناسب با اسلام و کمی هم کمک به دولت برای اداره جامعه.

اگر از برخی مفاد قانون اساسی که در رابطه با مبارزه با فساد است بگذریم، از سال ۱۳۶۷ تا سال ۱۳۷۱ که سومین دوره مجلس شورای اسلامی را شامل می‌شود، صدا، طرح و قانون قابل توجهی مبنی بر ضرورت مبارزه با فساد شنیده و دیده نمی‌شود.

سال ۱۳۶۷ تنها یک قانون مهم در مجلس با عنوان «قانون تشدید مجازات مرتكبین ارتشا و اختلاس و كلاه‎برداری» منتشر شد.

در ماده چهار این قانون مقرر شده است: «در صورتی که عمل افراد مذکور به صورت شبکه‌ای باشد و مصداق افساد فی‌الارض را داشته باشد، مرتکب به اعدام محکوم می‎شود.»

سال ۱۳۶۹ هم مجلس قانونی با عنوان «مجازات اخلال‌گران در نظام اقتصادی کشور» تصویب کرد که مجازاتی از پنج سال حبس تا اعدام را شامل می‌شود.

مجلس شورای اسلامی در سال ۱۳۷۲ «قانون ممنوعیت اخذ پورسانت در معاملات خارجی» را به تصویب رساند. این قانون، دریافت پورسانت در هرگونه معاملات خارجی در قوای سه‌گانه را ممنوع می‌‌کند.

قوه مقننه در سال ۱۳۷۳ نیز «قانون ممنوعیت تصدی بیش از یک شغل دولتی» را تصویب کرد که در زمان خود قانونی پیش‌رو برای مبارزه با فساد اداری و در جهت سلامت اداری بود.

«قانون مبارزه با پول‌شویی» که سال ۱۳۸۱ در مجلس تصویب شد، یکی دیگر از مهم‎ترین قوانین در رابطه با مبارزه با فساد در جمهوری اسلامی است.

«قانون ارتقای سلامت نظام اداری و مقابله با فساد»، یکی دیگر از قوانینی است که مجلس آن را در ۳۵ ماده و ۲۸ تبصره  در سال ۱۳۸۷ تصویب کرد.

«قانون نظارت مجلس بر رفتار نمایندگان» هم که ۱۲ ماده دارد، در سال ۱۳۹۱ در مجلس به تصویب رسیده است.

سال ۱۳۹۲، نمایندگان مجلس «قانون مبارزه با قاچاق كالا و ارز» را مشتمل بر ۷۷ ماده به تصویب رساندند.

این‎ها از جمله قوانین مهم در رابطه با پدیده فساد در جمهوری اسلامی هستند که طی سه دهه تصویب و برای اجرا به دولت و سایر نهاد‌ها ابلاغ شده‎اند.

این که این قوانین چه قدر منطبق بر واقعیات، اصول و مبنای مبارزه علمی با فساد هستند و چند درصد از مفاد این قوانین طی سال‌های اخیر به اجرا در آمده‎اند، پرسش‌های اساسی است که با در نظر گرفتن واقعیت‌های فساد موجود در ایران، به بهترین شکل می‌توان به آن پاسخ داد.  

در قدم دوم، باید نقش نظارتی مجلس را مورد بررسی قرار داد. در حقیقت، این به معنای نظارت مجلس بر چگونگی فعالیت دستگاه‌ها و کارگزاران اجرایی و چگونگی تحقق قوانین مصوب است. این بخش را باید یکی از مهم‎ترین وظایف قوه مقننه بعد از قانون‎گذاری محسوب کرد.

این وظیفه مطابق با اصل ۷۶ «قانون اساسی» است که در آن، حق تحقیق و تفحص در تمام امور کشور به مجلس شورای اسلامی محول می‌شود.

نمایندگان مجلس با پنج روش اعمال نظارت و تحقیق می‌کنند؛ نخستین مرحله را «نظارت تاسیسی» می‌نامند که شامل نظارت بر تشكیل دولت و رأی اعتماد به وزیران و کابینه و هم‎چنین نظارت بر تغییر وزرا و البته تسلیم برنامه دولت به مجلس است.

دومین قدم، «نظارت اطلاعی» است که شامل اطلاع مردمی، سوال از وزرا و رییس جمهوری یا تحقیق و تفحص از سازمان‌ها و وزارت‎خانه‌های زیر مجموعه آن‎ها می‌شود.

در سومین تعریف می‌توان به «نظارت استصوابی» اشاره کرد که به معنای نظارت بر معاهدات و قراردادهای بین‌المللی، نظارت بر تغییر خطوط مرزی، نظارت بر برقراری حالت فوق‌العاده کشوری و محدودیت‌های ضروری، نظارت بر صلح دعاوی مالی دولت یا ارجاع آن به داوری و نظارت بر دادن امتیاز تشكیل شرکت‌ها و مؤسسات به خارجیان می‌شود.
چهارمی، «نظارت مالی» است به معنای نظارت بر تدوین و اجرای بودجه.

پنجمین اختیار نمایندگان مجلس، «نظارت سیاسی» است؛ یعنی نظارت بر مسوولیت‌های سیاسی اعضای قوه مجریه و استیضاح وزیران و رییس جمهوری. نظارت بر وظایف و اختیارات قوه مجریه نیز در همین دایره قرار می‌گیرد.
 

ابزار‌های نظارتی در مجلس

اما نمایندگان برای عملی کردن این قوانین نظارتی، به ابزار‌های نظارتی در مجلس نیز نیاز دارند. قوه مقننه ابزارهای مختلفی را در اعمال نظارت به کار می‌گیرد.
قدم اول از طریق تحقیق و تفحص است. قانون اساسی این حق را به مجلس داده است که در تمامی امور کشور که شائبه تخلف وجود داشته باشد، ورود کرده و عملكرد دستگاه مربوط را ارزیابی کند. گزارش این تحقیق و تفحص‎ها باید از سوی نمایندگان مجلس تهیه و بر اساس آن، از وزیر مربوطه سؤال شود. در قانون تاکید شده که در این خصوص هیچ شخص یا مقام و یا نهادی نمی‌تواند مانع بررسی نماینده یا نمایندگان مجلس باشد.

در دومین راه، می‌توان به «نظارت از طریق دیوان محاسبات» اشاره کرد. در اصل ۵۴ قانون اساسی، دیوان محاسبات به عنوان بازوی نظارتی مجلس معرفی شده است و براساس اصل ۵۵ همین قانون، وظیفه نظارت بر دخل و خرج کشور که در قالب بودجه سالیانه به تصویب مجلس می‌رسد، بر عهده این دیوان خواهد بود.

راه دیگر، نظارت از طریق «كمیسیون اصل ۹۰» مجلس است. براساس اصل ۹۰ قانون اساسی جمهوری اسلامی، هر کس شكایتی از طرز کار مجلس، قوه مجریه و یا قوه قضاییه داشته باشد، می‌تواند شكایت خود را به صورت کتبی به مجلس ارایه کند. مجلس هم موظف خواهد شد به این شكایات رسیدگی کرده و پاسخ دقیق دهد.

براساس همین اصل، مجلس این اختیار را دارد که در صورت شكایت شاکیان از دستگاه‌ها و مجریان، حتی نمایندگان مجلس، در تمام امور ورود پیدا کند و نظارت کلی به تمام ارکان داشته باشد. کمیسیون اصل ۹۰ یكی از کمیسیون‌های رسمی و مهم مجلس شورای اسلامی است که اکثر اعضای آن را نمایندگانی تشکیل می‌دهند که به مبانی حقوقی آگاهی کامل دارند.

نظارت «هیات بررسی و تطبیق مصوبات دولت» یکی دیگر از مسیرهای نظارتی نمایندگان بر قوه مجریه محسوب می‌شود. بر اساس اصل ۱۳۸ قانون اساسی، به وزیر و هیات وزیران این اجازه داده شده است که در چارچوب قوانین کشور، آیین‌نامه و بخش‎نامه اجرایی صادر کنند. اما این آیین‌نامه‌ها و بخش‎نامه‎های اجرایی باید به اطلاع مجلس برسند تا در صورت عدم مطابقت با قوانین کشور، تجدیدنظر و اصلاح شوند. به همین منظور، هیاتی به عنوان بررسی و تطبیق مصوبات دولت از طرف مجلس تشكیل شده است تا بر این آیین‌نامه و بخش‎نامه‌ها که راه‎كار مجریان بوده و جنبه اجرایی دارند، نظارت کند.

نقش نمایندگان مجلس

شاید بتوان شفافیت در عملكرد و رفتار نمایندگان در اعلام دارایی را مهم‌ترین نقش آن‌ها دانست. در اغلب کشورها، شفافیت عملكرد و رفتار نمایندگان تابع قاعده خوداظهاری است. بدین معنا که نمایندگان بدون الزام یك نهاد معین، در قالب فرم‎های مخصوص یا اظهارنامه‌های مشخص و دیگر سازوکارها، به صورت پیش‌دستانه دارایی‌ها، هدایای دریافتی، هزینه‎های مسافرت‌ها و دیگر منافع خود را به مرجعی که برای این امر پیش‎بینی شده است، اعلام می‌کنند.

در ایران چگونگی و ضرورت اعلام دارایی‌ها و منافع نمایندگان به عنوان یكی از قواعد رفتار پارلمانی مغفول مانده به طوری که حتی در قانون نظارت مجلس بر رفتار نمایندگان نیز به این مساله اشاره‌ای نشده است.

مجلس ایران چندی پیش سامانه‌ای به نام «شفافیت داوطلبانه نمایندگان» راه‌اندازی کرده که تاکنون داده‌های قابل اعتنایی در آن وجود ندارد. همین نشان می‌دهد که نمایندگان کنونی مجلس تمایلی به شرکت در این امر داوطلبانه ندارند؛ طرحی که خودشان آن را راه‌اندازی کرده‌اند.

دومین مقوله، شفافیت در عملكرد و رفتار نمایندگان در اعلام هدایا است. در ایران تنها در ماده سه قانون نظارت مجلس بر رفتار نمایندگان آمده است: «دریافت هرگونه هدیه نقدی یا غیرنقدی غیرمتعارف از اشخاص حقیقی یا حقوقی، خصوصی یا عمومی و دولتی داخلی یا خارجی تحت هر عنوان توسط نمایندگان ممنوع است.»

از همین ماده نیز تفسیر‌های فراوانی می‌توان کرد؛ مثلا می‌توان دریافت هدیه‌های متعارف را برای نمایندگان مجاز دانست یا می‌توان هر هدیه‌ای را متعارف تعریف کرد. اما واقعیت این است که تاکنون گزارش منسجم و قابل استنادی از هدایایی که در تمام دوره‌های مجلس به نمایندگان داده شده‏اند، وجود ندارد. در حقیقت، معلوم نیست نمایندگان مجلس در جمهوری اسلامی چه هدایایی، از چه نهاد‌ها و افرادی دریافت کرده‌اند.

سومین گام، شفافیت در عملكرد و رفتار نمایندگان در اعلام هزینه‌های مسافرت است. در ایران رویکرد مشخصی نسبت به اعلام هزینه‎های مسافرت نمایندگان مجلس وجود ندارد. تنها در ماده چهار قانون نظارت مجلس بر رفتار نمایندگان به صورت کلی آمده است: «سوءاستفاده از اختیارات نمایندگی و اخذ هر نوع امكانات و امتیازات از بخش‌های دولتی، عمومی و خصوصی به هر عنوان و هر شكل، توسط نماینده به نفع خود و اقربای وی به ناحق و اعمال نفوذ و استفاده از سمت نمایندگی برای این منظور و سوءاستفاده از اطلاعات و اسناد در دست‎رس وی ممنوع است.»

مسافرت‌های خارجی نمایندگان و ارتباط گروهی از آن‎ها با صاحبان قدرت، پول و ثروت البته تنها مختص به مجلس فعلی نیست. در دوره‎های گذشته هم چنین روابط پشت پرده‌ای وجود داشته است که بسیاری از آن‎ها هیچ‌گاه رسانه‌ای نشده و مورد بحث و بررسی قرار نگرفته‎اند.

«عدم تعامل و اثرپذیری نمایندگان از لابی‌ها» نیز از دیگر راه‌کارها برای جلوگیری از فساد است. لابی‌گر‌ها، نهادها و اشخاصی هستند که جهت تحقق اهداف و منافع خود، برای تأثیرگذاری بر نماینده‎های پارلمان تلاش می‌کنند.
با وجود شناسایی لابی‌گرهای پارلمانی در نظام حقوقی کشورهایی چون امریكا و انگلستان و در نظر گرفتن ابزارهای کنترل آن‎ها، در نظام حقوقی ایران چنین پدید‌ه‌ای به رسمیت شناخته نشده است.

به طور خاص، در قانون نظارت بر رفتار نمایندگان هم هیچ اثری از شناسایی یا منع آن را نمی‌توان دید. اما واقعیت این است که لابی‌گری در دوره‎های مختلف مجلس شورای اسلامی همواره وجود داشته است و هر یک از نمایندگان و جریان‌های سیاسی نیز از آن بهره برده و می‌برند. اگرچه این سیستم در مجلس ایران هیچ‌گاه به رسمیت شناخته نشده است.